Справа ПОЛЯХ ТА ІНШІ проти УКРАЇНИ
(Додатки № 58812/15 та 4 інших - див. Доданий список)
РЕШЕННЯ
СТРАСБУРГ
17 жовтня 2019 року
Це рішення стане остаточним за обставин, викладених у пункті 2 статті 44 Конвенції. Це може бути предметом редакційного перегляду.
У справі Поляха та інших проти України,
Європейський суд з прав людини (п'ятий відділ), який засідає палатою у складі:
Анжеліка Нусбергер, президент,
Габріеле Кучко-Стадлмайєр,
Ганна Юдківська,
Андре Потоцький,
Йонко Грозев,
Сіофра О’Лірі,
Lәtif Hüseynov, судді
та Клавдія Вестердік, секретар відділу,
24 вересня 2019 року, обговоривши приватно,
Виносить таке рішення, ухвалене на цю дату:
ПРОЦЕДУРА
1. Справа стосується п'яти заяв проти України, поданих до Суду згідно зі статтею 34 Конвенції про захист прав людини та основних свобод ("Конвенція") п'ятьох громадян України, імена та дати народження яких зазначені у Додатку , у різні дати, перелічені в Додатку.
2. Заявники були представлені адвокатами, імена яких вказані у Додатку. Уряд України (далі - Уряд) представляв пан І. Ліщина.
3. Заявники, зокрема, стверджували, що застосування до них обмежувальних заходів згідно із Законом про очищення (люстрацію) влади порушило їх права відповідно до статті 8 Конвенції. Перші три заявники також скаржилися на те, що тривале невиконання національними судами розгляду їхніх вимог щодо звільнення з посади згідно із Законом порушило їх право на справедливий судовий розгляд у розумний термін відповідно до статті 6 Конвенції. Другий заявник також скаржився, що у нього не було ефективного засобу правового захисту стосовно своїх скарг.
4. 30 травня 2017 року уряду надано повідомлення про перші три заяви.
5. 14 листопада 2018 року уряду було подано повідомлення про вищезазначені заяви про порушення статті 8 Конвенції у четвертому та п'ятій заявах, а решта двох заяв була визнана неприйнятною відповідно до пункту 3 правила 54 Регламенту Суду.
ФАКТИ
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Довідкова інформація щодо подій в Україні у 2010–2014 роках
6. 7 лютого 2010 року Президентом України було обрано Віктора Януковича. Бюро демократичних інститутів та прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) зробило загалом позитивну оцінку виборчого процесу (див. Параграф 110 нижче).
7. 25 лютого 2010 року президент Янукович вступив на посаду.
8. 30 вересня 2010 року Конституційний суд прийняв рішення, яким визнав неконституційними зміни до Конституції 2004 року, які значно скоротили повноваження президента, і які діяли з 2005 року до прийняття рішення Конституційного Суду. Європейська комісія з питань демократії через право (Венеціанська комісія) розкритикувала це рішення та його наслідки для конституційного ладу України (див. Параграф 106 нижче). На практиці це рішення призвело до збільшення конституційних повноважень президента порівняно з тим, що були на час президентських виборів.
9. Ряд міжнародних спостерігачів висловили занепокоєння тим, що вони спостерігали переслідування політичних опонентів президента Януковича, починаючи з листопада 2010 року, коли був призначений новий Генеральний прокурор. Ці матеріали узагальнені у рішеннях Суду у справі Луценко проти України (№ 6492/11, пункти 46 та 47, 3 липня 2012 року) та Тимошенко проти України (№ 49872/11, §§ 187 та 188, 30 Квітень 2013 р.), А також у пунктах 112 та 113 нижче).
10. У 2012 році Уповноважений Ради з прав людини Ради Європи висловив серйозну стурбованість твердженнями про політичний тиск на українську судову владу (див. Відповідний звіт у справі Олександра Волкова проти України, № 21722/11, § 80, ЄСПЛ 2013) .
11. Міжнародні спостерігачі, зокрема ОБСЄ, висловлювали думку, що парламентські вибори 2012 року в Україні не відповідали міжнародним стандартам, зокрема, через втручання адміністрації у виборчий процес і становили крок назад у порівнянні з національними виборами, що відбулися у 2010 році (див. пункти 111 та 112 нижче).
12. Правління Президента Януковича закінчилося в результаті протестів, відомих як "Євромайдан", що відбулися з листопада 2013 року по 22 лютого 2014 р. Події, що відбулися під час цих акцій протесту, є предметом кількох інших заяв до Суду.
13. Події Євромайдану узагальнюються наступними термінами у звіті Міжнародної консультативної колегії (IAP), органу, створеного Генеральним секретарем Ради Європи, для оцінки ефективності розслідувань, проведених українськими органами влади щодо подій під час євромайдану з листопада 2013 по лютий 2014 року та подіями в Одесі в травні 2014 року:
«1. Наприкінці листопада 2013 року, після рішення української влади не підписувати довгоочікувану Угоду про асоціацію Україна-ЄС, у Києві відбулися проєвропейські та антиурядові демонстрації. В результаті спроб української влади розігнати демонстрації, це призвело до збільшення кількості протестуючих, масштабів їхньої діяльності та географічного поширення. У період з листопада 2013 р. по лютий 2014 р. відбулася низка сутичок, внаслідок яких загинуло понад 100 протестуючих та понад 1000 було травмовано (цивільні та правоохоронці) та деякі зниклі особи. Конфлікт між українською владою та протестувальниками Євромайдану закінчився наприкінці лютого 2014 р., коли кілька високопоставлених осіб (включаючи Президента Януковича) втекли або подали у відставку, і відбулася зміна уряду України. (Доповідь Міжнародної консультативної групи про результати розслідувань подій в Одесі 2 травня 2014 року)
14. Законом № 742-VII від 21 лютого 2014 року Парламент заявив, що версія Конституції 2004 року була відновлена.
15. 22 лютого 2014 року Постановою № 757-VII Парламент заявив, що пан Янукович неконституційно перестав виконувати свої президентські функції та обов'язки. Парламент призначив позачергові президентські вибори, які відбулися 25 травня 2014 року.
Трудова історія заявників у відповідний період
16. Заявники - це службовці, які до свого звільнення відповідно до Закону про очищення (люстрацію) влади 2014 року (далі - ЗОВ) займали певні посади на державній службі.
17. Перший заявник розпочав свою кар'єру слідчим, а потім став районним прокурором Чернігівської області, перш ніж працювати в Чернігівській обласній прокуратурі. У невстановлену дату до 2005 року або раніше, його було передано до Генеральної прокуратури ("ГПУ"). Потім він виконував функції:
(i) заступник начальника відділу документації в ГПУ з 21 січня 2012 по 16 липня 2014 та
(ii) начальник відділу документації в ГПУ з 16 липня 2014 року по 23 жовтня 2014 року.
18. Другий заявник займав наступні посади:
(i) заступник начальника податкової міліції, начальник відділу розслідувань податкової міліції Миколаївської області з 3 лютого 2009 року по 8 травня 2013 року,
(ii) начальник управління фінансових розслідувань Управління Міністерства доходів і зборів у регіоні з 8 травня 2013 р. по 29 липня 2013 р. та
(iii) перший заступник начальника управління фінансових розслідувань Управління Міністерства доходів і зборів у регіоні з 29 липня 2013 року по 29 жовтня 2014 року.
19. Зміни у посадах другого заявника у 2013 та 2014 роках, мабуть, була пов'язана із загальною реорганізацією Державної податкової служби, яка до 2012 року була незалежною агенцією. Того року її було об'єднано з Державною митною службою, щоб утворити Міністерство доходів і зборів. Можливо, були аналогічні зміни в назві посади, яку займав четвертий заявник за той самий період (див. Нижче).
20. Третій заявник обіймав посаду заступника прокурора Чернігівської області з 19 грудня 2002 року по 23 жовтня 2014 року.
21. Четвертий заявник обіймав посаду керівника податкового органу Яремче з 26 квітня 2006 року по 25 березня 2015 року.
22. 27 липня 2006 року та 11 вересня 2008 року Державна податкова служба оголосила догану четвертому заявнику за те, що "не вживає заходів для належної організації праці та ефективного контролю", що призвело до невиконання цілей збору податків у першій шість місяців 2006 та 2008 років відповідно.
23. П'ятий заявник у 1990-1991 роках обіймав посаду другого секретаря районного відділу Комуністичної партії Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР).
З 16 березня 2010 року по 21 липня 2015 року обіймав посаду заступника начальника управління сільського господарства Олександрівської райдержадміністрації.
Звільнення заявників відповідно до ЗОВ
24. 16 жовтня 2014 року ЗОВ набув чинності. Він передбачав звільнення осіб, як заявників, які: (i) обіймали певні посади на державній службі в період з 25 лютого 2010 р. по 22 лютого 2014 р. («Правило одного року») або в Комуністичній партії УРСР до 1991 р. або (ii) не подала люстраційних заяв (декларацій), як цього вимагає ЗОВ, і заборону їм обіймати посади на державній службі та деяких інших робочих місцях протягом десяти років (див. пункти 73, 74, 75 (iii)) і 77 нижче).
25. Відповідно до ЗОВ, імена заявників були опубліковані в Реєстрі люстрації, загальнодоступній онлайновій базі даних, що підтримується Міністерством юстиції (див. Параграф 78 нижче)
26. Відповідні конкретні обставини, пов'язані зі звільненням заявників.
Перші три претенденти
27. У жовтні 2014 року, виходячи зі своєї трудової історії (див. Пункти 18-20 вище), перші три заявники були звільнені з посади відповідно до Загальної практики.
Четвертий заявник
28. 1 березня 2014 року Кабінет Міністрів ухвалив рішення про скасування Міністерства доходів і зборів та знову створив окремо податкову та митну службу.
29. 16 січня 2015 року заявника попередили, що він буде звільнений через реорганізацію Міністерства (див. Пункт 28 вище).
30. 24 лютого 2015 року Державна податкова служба наказала розпочати процедуру декларування та перевірки, яка вимагається ЗОВ (див. Пункт 77 нижче) стосовно керівників та заступників керівників регіональних управлінь Міністерства (все ще перебуває в процесі розпуску. ). Відповідно до графіка люстраційних перевірок, перевірка в Івано-Франківській області розпочалася 12 березня 2015 року. Відповідно до ЗОВ, перевірені чиновники повинні були подати заяву, де вказати, чи підпадають вони від дію ЗОВ протягом десяти днів, до 22 березня 2015 року.
31. 7 березня 2015 року заявник отримав лист від свого роботодавця, в якому його попередили про зобов’язання подати заяву відповідно до ЗОВ.
32. Заявник перебував на лікарняному під час процедури перевірки. За його словами, він перебував у лікарні з 10 по 25 березня 2015 року.
33. 25 березня 2015 року заявника було звільнено з посади. Відповідний наказ посилався за ЗОВ загалом, але не на якесь із його конкретних положень.
34. 26 березня 2015 року заявник подав свою заяву відповідно ЗОВ. Заява містили декларацію про те, що ЗОВ не стосується його.
П'ятий заявник
35. 17 липня 2015 року в рамках люстраційної перевірки, відповідно ЗОВ, заявник подав заяву, де заявив, що в 1990-1991 роках обіймав посаду другого секретаря райвідділу Комуністичної партії УРСР. 21 липня 2015 року він був звільнений з посади відповідно до Загальної практики ЗОВ (див. Пункт 75 (iii) нижче).
Провадження у вітчизняних адміністративних судах
Перший заявник
36. 13 листопада 2014 року перший заявник подав позов до ГПУ до Київського окружного адміністративного суду з проханням відновити його права. Він, зокрема, стверджував, що його звільнення відповідно до ЗОВ суперечить конституційним положенням, що забороняють застосовувати зворотню дію законів, і декларував, що відповідальність повинна бути індивідуальною (див. Параграф 71 (vii) та (viii) нижче). Він також суперечив принципам люстрації, затвердженим Парламентською асамблеєю Ради Європи в Резолюції 1096 від 27 червня 1996 р. Про заходи щодо демонтажу спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем та відповідних Керівних принципів ("Резолюція ПАРЄ" та "Керівництво ПАРЄ" відповідно) , див. нижче пункти 104 та 105).
Заявник також стверджував, що ЗОВ не відповідає вимогам Конвенції щодо "якості закону" і суперечить статтям 6, 8 та 14 та статті 1 Протоколу № 12. Він спирався на рішення суду щодо посткомуністичних люстрацій: Sidabras and Džiautas проти Литви (№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004 ‑ VIII); Турек проти Словаччини (№ 57986/00, ЄСПЛ 2006 ‑ II (витяги)); Matyjek проти Польщі (№ 38184/03, 24 квітня 2007 р.); Бобек проти Польщі (№ 68761/01, 17 липня 2007 р.); та Luboch проти Польщі (№ 37469/05, 15 січня 2008 р.). Нарешті, заявник стверджував, що він не сприяв "узурпації влади" колишнім президентом Віктором Януковичем (термін, що використовується в ЗОВ, див. Пункт 72 нижче), або порушує права людини. Він також заперечив, щоб його ім’я було внесено до люстраційного реєстру.
37. 17 листопада 2014 року Київський адміністративний суд розпочав провадження у справі заявника.
38. 20 січня 2015 року суд провів слухання, на якому висловив думки сторін щодо можливості звернення до Верховного Суду з проханням передати питання про конституційність ЗОВ до Конституційного Суду та зупинити провадження до розгляду цього питання. Ні заявник, ні відповідач не заперечували. Після закінчення слухань суд передав це питання до Верховного Суду та зупинив провадження у справі.
39. 5 січня 2015 року перший заявник подав скаргу до Міністерства юстиції, оскарживши застосування ЗОВ до нього. 11 лютого 2015 року Міністерство відповіло, що закон беззастережно застосовується до всіх перерахованих у ньому категорій посадових осіб та що відповідні перевірки, передбачені Законом, повинні проводитись посадовими особами, які мали повноваження звільнити відповідну посадову особу.
40. Перший заявник декілька разів писав до Конституційного Суду, щоб дізнатися про провадження стосовно ЗОВ. Йому повідомили, що воно перебуває у стадії розгляду.
Другий заявник
41. 28 листопада 2014 року другий заявник подав заяву проти свого звільнення до Київського окружного адміністративного суду, вимагаючи повернення на роботу та відшкодування заробітної плати.
42. 19 грудня 2014 року суд, на вимогу другого заявника, вирішив попросити Верховний Суд звернутися із питанням про конституційність ЗОВ до Конституційного Суду та зупинити провадження у справі, поки Верховний Суд не розгляне це питання.
Третій заявник
43. 24 жовтня 2014 року третій заявник подав позов до ГПУ до Чернігівського окружного адміністративного суду, вимагаючи його відновлення на роботі та відшкодування заробітної плати. Він, зокрема, стверджував, що його звільнення відповідно до ЗОВ суперечить конституційним положенням, що забороняють зворотну дію законодавства, і декларував, що відповідальність повинна бути індивідуальною (див. Параграф 71 (vii) та (viii) нижче). Він не сприяв «узурпації влади» колишнім президентом Віктором Януковичем або порушенням прав людини.
44. 18 грудня 2014 року третій заявник просив зупинити провадження у його справі, поки Конституційний Суд не вирішить звернення Верховного Суду щодо відповідності ЗОВ Конституції (див. Пункт 60 нижче).
45. Того ж дня суд задовольнив це клопотання.
46. 20 лютого 2015 року в рамках внутрішнього розслідування, проведеного ГПУ, було встановлено, що співробітники Чернігівської обласної прокуратури брали участь у "необґрунтованому переслідуванні осіб за законні дії протесту". Цьому сприяла "відсутність ефективного контролю" з боку колишніх керівників органів прокуратури в регіоні, включаючи третього заявника.
47. 15 грудня 2015 року третій заявник, посилаючись на затримку розгляду справи Конституційним судом, просив відновити провадження у справі.
48. 24 грудня 2015 року Адміністративний суд відхилив клопотання третього заявника на тій підставі, що провадження у Конституційному суді триває і тому обставини, які призвели до припинення провадження у справі, не припинили існувати (див. Пункт 89).
Четвертий заявник
49. Четвертий заявник подав позов до адміністративних судів з проханням відновити позов. Він стверджував, що:
(i) його звільнення суперечило національному законодавству, оскільки його звільнили під час відпустки за лікарняним (пункт 3 статті 40 КЗпП передбачає, що роботодавець не може розірвати трудовий договір, коли працівник перебуває у відпустці, включаючи лікарняні відпустки до чотирьох місяців);
(ii) він фактично подав необхідну заяву після повернення з лікарняного;
(iii) ЗОВ суперечив Постанові ПАРЄ та Керівним принципам ПАРЄ (див. пункти 104 та 105 нижче) та рішенню Суду у справі Ādamsons проти Латвії (№ 3669/03, § 116, 24 червня 2008 року), оскільки він встановив систему колективної, а не індивідуальної відповідальності, і його застосування було широкомасштабним в цьому відношенні;
(iv)ЗОВ суперечив конституційним положенням, що гарантують принципи індивідуальної відповідальності та презумпцію невинуватості (див. пункт 71 нижче).
50. 12 травня 2015 року Івано-Франківський окружний адміністративний суд відхилив позов четвертого заявника. Він постановив, що через посаду, яку він обіймав, від нього вимагали подати люстраційнудекларацію. Незважаючи на те, що він перебував на лікарняному, його повідомили про цей обов'язок. ЗОВ був lex specialis стосовно Трудового кодексу, на який посилався четвертий заявник, і не містив жодних обмежень щодо звільнення під час лікарняного відпустки. Що стосується посилань четвертого заявника на Конституцію, то Конституційним судом не було прийнято рішення про визнання ЗОВ неконституційним.
51. У поданій апеляції згодом четвертий заявник повторив по суті ті ж аргументи. Він також додав, що, незважаючи на те, що ЗОВ не був визнаний неконституційним, він повинен застосовуватися відповідно до конституційних принципів індивідуальної відповідальності та презумпції невинуватості.
52. У вересні 2015 року та 24 січня 2018 року відповідно, Львівський апеляційний адміністративний суд та Верховний суд підтримали рішення суду першої інстанції, значною мірою схвалюючи його міркування.
П'ятий заявник
53. П'ятий заявник подав позов до адміністративних судів з проханням відновити позов. Він, зокрема, стверджував, що застосування ЗОВ до нього суперечить принципам, затвердженим в Резолюції ПАРЄ, особливо з точки зору необхідності врахування індивідуальної, а не колективної провини, презумпції невинуватості та процедурних процедур гарантії та до конституційних принципів, що гарантують рівність, індивідуальну юридичну відповідальність, право на працю та право на рівний доступ до державної служби (див. пункти 71 та 104 нижче). Він також стверджував, що його звільнення суперечило Кодексу законів про працю, оскільки він у той час був у відпустці.
54. 7 лютого 2018 року Донецький окружний адміністративний суд відхилив позов. Він мотивував це тим, що, оскільки він не оскаржував, що до нього застосовується положення ЗОВ щодо колишніх чиновників Комуністичної партії, і оскільки Конституційний суд не прийняв рішення про визнання положень ЗОВ неконституційними, не було підстав вважати звільнення незаконним. Суд також відхилив аргумент п'ятого заявника, що його звільнення було незаконним, оскільки він був у відпустці на той час.
55. П’ятий заявник подав апеляцію. Окрім своїх попередніх аргументів, він також посилався на проміжну думку Венеціанської комісії щодо ЗОВ (див. § 32 у пункті 107 нижче), де зазначено, що партійна приналежність, політичні та ідеологічні причини не повинні використовуватися як підстави для люстраційних заходів , а його остаточний висновок щодо ЗОВ (див. §§ 69 та 70 у пункті 108 нижче), в якому висловлюється сумнів щодо виправданості люстрації осіб, пов'язаних з комуністичним режимом, зважаючи на те, що минув час з часу падіння цього режиму. Він також стверджував, що його звільнення суперечило положенню Керівних принципів ПАРЄ, яке передбачало, що жодна особа не буде "піддаватися люстрації виключно за асоціацію або діяльність будь-якої організації, яка була законною на момент такого об'єднання чи діяльності" ( див. пункт "i" у пункті 105 нижче) та вказав на проміжну думку Венеціанської комісії щодо ЗОВ (див. пункти 63 та 64 у пункті 107 нижче), де зазначено, що ЗОВ суперечить цьому принципу.
56. За словами п’ятого заявника, рішення Суду в справі Ādamsons (цитуване вище) встановлювало принцип, що особисту поведінку заявника потрібно враховувати для того, щоб люстраційний захід відповідав Конвенції. У його справі цього не було зроблено. Спираючись на рішення Суду у справі Матієк (він цитував вище), він стверджував, що заходи ЗОВ є кримінальним переслідуванням за змістом Конвенції, але його дії були "криміналізовані" із зворотною дією, що суперечить, зокрема, конституційному принципу не ретроактивність законів. Більше того, він не користувався необхідними "кримінальними" рівними процесуальними правами в процесі люстрації.
57. В остаточному рішенні, ухваленому 25 квітня 2018 року, Донецький апеляційний адміністративний суд підтвердив рішення суду першої інстанції, підтримавши його мотивування. Він також зазначив, що Судом не було винесено рішення, яке визнало б порушення стосовно заходів ЗОВ, і що посилання на практику ЄСПЛ стосовно інших країн не мають прямого значення, оскільки фактичні обставини в цих випадках були різними . Думки Венеціанської комісії не були обов'язковими.
58. Суди зауважили, що допоки Конституційним судом не було прийнято рішення про визнання ЗОВ неконституційним, його положення діяли і на законних підставах застосовувалися до заявника.
59. 30 травня 2018 року колегія трьох суддів Верховного Суду визнала касаційну скаргу п'ятого заявника неприйнятною, оскільки касаційну скаргу не можна було подавати у справах про звільнення з державної служби, якщо випадки не представляли особливого інтересу, чого у справі п'ятого заявника не було.
Провадження в Конституційному суді
60. 17 листопада 2014 року Верховний Суд подав заяву про конституційний перегляд положень ЗОВ щодо членів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, вищих посадових осіб Державної судової адміністрації, суддів, які брали участь у провадження проти протестувальників "Євромайдану" та осіб, визначених як "політичні в'язні" (розділи 3 (1) (6), 3 (2) та (13) та 3 (3) ГКД, див. пункти 73 та 75 (i) та (ii) нижче). Верховний Суд стверджував, що відповідні положення суперечать певним положенням Конституції, зокрема тим, що гарантують верховенство закону, індивідуальну відповідальність та незалежність суддів (див. Пункт 71 нижче).
61. 20 січня 2015 року сорок сім депутатів парламенту подали заяву про конституційний перегляд положень ОЗУ, що передбачають звільнення та заборону на доступ до державної служби, виходячи з того, що особа займала певні посади момент, за винятком випадків, коли такі заборони були накладені після судового рішення про встановлення індивідуальних правопорушень (розділи 1 (3) та (6) та розділи 3 (1) - (4) та (8) Закону).
Вони стверджували, що відповідні положення суперечать, зокрема, конституційним принципам верховенства права, включаючи правову визначеність та законність, рівність, право доступу до державної служби, право на працю, право на повагу до людини гідність, презумпція невинуватості, індивідуальна відповідальність, неретроактивність законів (див. параграф 71 нижче).
Суть їх аргументу полягала в тому, що Закон, по суті, притягував до відповідальності за певні дії, які не були незаконними, коли вони були вчинені, на основі колективної, а не індивідуальної оцінки їх вини, без належного судового розгляду.
На підтвердження цих аргументів депутати посилалися, серед іншого, на:
(i) принципи люстрації, затверджені Резолюцією ПАРЄ (див. пункт 104 нижче);
(ii) судова практика Суду, зокрема Matyjek та Ādamsons (обидва цитовані вище); і
(iii) проміжна думка Венеціанської комісії щодо ЗОВ (див. параграф 107 нижче).
62. Верховний суд та депутати просили Конституційний суд терміново прийняти їхні заяви та розглянути їх протягом місяця, як того вимагає Закон про Конституційний Суд (див. Параграф 80 нижче).
63. 16 березня 2015 року Верховний суд подав чергову заяву про конституційний перегляд положень ЗОВ, що передбачають звільнення та застосування десятирічної заборони на доступ до державної служби стосовно правоохоронців та посадових осіб місцевої державної адміністрації, які обіймали посади в річний період або в період "Євромайдану" (розділ 1 (3), розділ 3 (1) (7) - (9) та розділ 3 (2) (4) Загальної практики, див. пункти 73 і 74 нижче).
Верховний Суд попросив Конституційний Суд перевірити, чи відповідають відповідні положення конституційним принципам, які гарантують, зокрема, право доступу до державної служби, незворотність дії законів, індивідуальну відповідальність та презумпцію невинуватості.
Верховний Суд заявив, що подає це питання до Конституційного Суду з ініціативи нижчих судів, у тому числі Київського окружного адміністративного суду та Вищого адміністративного суду, у 133 справах.
64. Колегії Конституційного суду 12 лютого, 18 та 31 березня 2015 року винесли постанови про відкриття провадження у справі про перегляд конституційного судочинства та долучили їх 1 квітня 2015 року.
65. 25 грудня 2015 року Верховний Суд подав третю заяву з проханням до Конституційного Суду переглянути, чи не суперечать положення ЗОВ, що передбачають звільнення, та десятирічну заборону для посадових осіб, які не подали декларацію, як цього вимагає Закон конституційним засадам, що гарантують право доступу до державної служби, індивідуальну відповідальність та презумпцію невинуватості.
66. 10 лютого 2016 року колегія Конституційного Суду відкрила провадження стосовно третьої заяви Верховного Суду.
67. 22 березня 2016 року Конституційний суд провів відкрите слухання у цій справі. Після закінчення слухань суд розпочав розгляд.
68. 6 липня 2017 року Конституційний суд об'єднав усі справи до єдиного провадження.
69. Відповідно до інформації, наданої Урядом, Конституційний Суд на пленарному засіданні розглядав цю справу на закритому рівні 6 квітня, 2 та 10 червня, 5 липня, 27 жовтня 2016 року, 31 січня, 21 квітня, 6 липня та 6 вересня 2017 року, 31 січня та 28 листопада 2018 року та 14 травня 2019 року.
70. Наразі провадження у Конституційному суді триває.
ВІДПОВІДНЕ ВНУТРІШНЕ ПРАВО І ПРАКТИКА
Конституція
71. Конституція України 1996 р. Встановлює:
(i) верховенство права, включаючи перевагу Конституції над звичайним законодавством (стаття 8);
(ii) неприпустимість звеження прав, згідно з якими "зміст та обсяг існуючих прав і свобод не повинні зменшуватися, коли приймаються нові закони або змінюються діючі закони" (стаття 22);
(iii) рівність незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мови чи інших особливостей (стаття 24);
(iv) право кожної людини на повагу до своєї гідності (стаття 28);
v) право рівного доступу громадян до державної служби (стаття 38);
(vi) право на працю, "включаючи можливість заробляти собі на життя працевлаштуванням, яке він вільно обирає або на яке він вільно погоджується, та захист від незаконного звільнення" (стаття 43);
(vii) незворотність дії законів в часі, за винятком випадків, коли вони пом'якшують чи скасовують відповідальність особи (стаття 58);
(viii) індивідуальна (а не колективна) відповідальність, викладена так: "юридична відповідальність особи має індивідуальний характер" (стаття 61). Це ж положення передбачає також принцип non bis in idem: "Ніхто не несе один і той же тип юридичної відповідальності двічі за одне й те саме правопорушення";
(ix) презумпція невинуватості, в тому сенсі, що "людина вважається невинуватою у вчиненні злочину і не підлягає кримінальному покаранню доти, доки її вина не буде доведена юридичним шляхом та встановлена вироком суду про вину" ( Стаття 62);
(x) обмеження конституційних прав можуть бути введені лише у випадках, визначених Конституцією (стаття 64);
(xi) незалежність суддів, яку можна усунути лише з чітко визначених Конституцією підстав, таких як закінчення терміну повноважень, неможливість виконувати функції за станом здоров'я тощо (стаття 126);
(xii) несумісність судової посади з певною діяльністю, визначеною статтею 127 Конституції, яка передбачає: "професійні судді не належать до політичних партій та профспілок, беруть участь у будь-якій політичній діяльності, займають представницький мандат, займають будь-яку іншу платну посаду, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, навчальної та творчої діяльності».
Закон про очищення (люстрацію) влади від 2014 року (“ЗОВ”)
Визначення та принципи
72. Розділ 1 ЗОВ визначає цілі та принципи Закону таким чином:
«1. Очищення влади (люстрація) - це заборона, яка встановлюється цим Законом або рішенням суду щодо певних осіб, які займають певні посади (займають посаду) в центральних та місцевих органах влади (крім виборних посад).
2. Очищення (люстрація) влади спрямоване на те, щоб уникнути осіб, які приймали рішення, вживали заходи чи бездіяльність (та / або сприяли їх прийняттю), сприяючи узурпації влади Президентом України Віктором Януковичем та намагаючись підірвати основи національної безпеки та оборони або порушували права і свободи людини. Він заснований на таких принципах:
верховенство права та законність;
відкритість, прозорість та доступність населення;
презумпція невинуватості;
індивідуальна відповідальність; і
гарантія права на захист ».
Категорії осіб, які підлягають обмежувальним заходам: правило одноріччя та правило періоду "Євромайдан"
73. Закон передбачає звільнення певних категорій осіб з посади на державній службі. До них відносяться особи, які (а) протягом принаймні одного року в період з 25 лютого 2010 р. по 22 лютого 2014 р. («Однорічний період») або (б) за будь-який період часу з 21 листопада 2013 р. по 22 лютого 2014 р. ( "період Євромайдану") обіймали такі посади:
(i) керівники та заступники керівників центральних управлінь або регіональних управлінь певних правоохоронних органів: служби прокуратури, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Міністерства внутрішніх справ (поліції) та державних органів, відповідальних за податки, податкової міліції та митниці;
(ii) голови та заступники голів обласних державних адміністрацій, голови державних адміністрацій районного рівня;
(iii) члени Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, голова та заступники голів Державної судової адміністрації;
(iv) Президент, Прем'єр-міністр, члени уряду та керівники центральних органів виконавчої влади;
v) секретар та заступник секретаря Ради національної безпеки, адміністрації президента та урядового секретаріату;
(vi) начальники штабів збройних сил та їх заступники;
(vii) члени незалежних регуляторних комісій з питань природних монополій, телекомунікацій, цінних паперів та фінансових послуг; і
(viii) директори деяких державних компаній в оборонному секторі та ті, хто надає адміністративні послуги від імені державних установ (підприємства оборонно-промислового комплексу, а також державні підприємства, які мають працювати в галузі управління суб'єктом господарської діяльності) (розділи 1 (3), 3 (1) та (2) ЗОВ).
Десятирічні та п’ятирічні заборони
74. Особі, звільненій з будь-якої з вищезазначених посад з вищезазначених причин, потім було б заборонено на десять років з моменту набуття чинності Законом, тобто до 16 жовтня 2024 року, обіймати посади в державній службі або на місцевій посаді урядові (посадові та службові особи, які виконують владу, місцеве місцеве самоврядування) та директори державних компаній, що працюють в оборонному секторі, або тих, хто надає адміністративні послуги від імені державних органів (розділ 2 та розділ 1 (3) ЗОВ) ( "Десятирічна заборона").
75. Закон також передбачає звільнення з посади та виключення з посади деяких інших категорій посадових осіб. Для деяких категорій підстави для застосування Закону мають бути встановлені судовим рішенням, виходячи з індивідуальних дій посадової особи, а не з боку особи, яка займає певні посади. Для цих категорій заборона рахується на п'ять років з моменту набуття остаточного судового рішення остаточним ("п'ятирічна заборона"):
(i) правоохоронці, прокурори та судді, які брали участь у провадженні проти протестуючих «Євромайдану», якщо ці протестувальники були пізніше амністовані Законами від 29 січня та 21 лютого 2014 року (розділ 3 (2) (9) - (13) і розділ 1 (3)) - десятирічна заборона;
(ii) правоохоронці, прокурори та судді, які брали участь у провадженні проти сорока двох осіб, спеціально визначених по імені «політичними в’язнями» та амністованих Законом від 27 лютого 2014 року (розділ 3 (3) та розділ 1 (4) )) - п'ятирічна заборона;
(iii) колишні вищі посадові особи Комуністичної партії Радянського Союзу або її осередку Української Радянської Соціалістичної Республіки («Українська РСР») на рівні районних секретарів і вище; колишні вищі посадові особи Комуністичного молодіжного руху (комсомол) в УРСР на рівні секретаря центрального комітету і вище; співробітники або секретні агенти КДБ, військової розвідки Радянського Союзу (ГРУ) та випускники навчальних закладів КДБ (крім осіб, зайнятих ними на технічних заняттях) (розділ 3 (4)) - десятирічна заборона;
(iv) будь-які посадові особи держави чи місцевого самоврядування, які, займаючи свою посаду з 25 лютого 2010 р. по 22 лютого 2014 р., внесли свій внесок у узурпацію влади президентом Януковичем, підірвали національну безпеку, оборону чи територіальну цілісність, спричинивши порушення людської права та свободи, якщо це було встановлено остаточним судовим рішенням (розділ 3 (5) статті) - п'ятирічна заборона;
(v) будь-які посадові особи держави або місцевого самоврядування, які в період Євромайдану своїми рішеннями втручалися у право на свободу зібрань або завдали шкоди життю, здоров'ю чи майну, якщо це було встановлено остаточним судовим рішенням (розділ 3 (6)) - п’ятирічна заборона;
(vi) будь-які державні чи місцеві урядовці, які: (a) співпрацювали з іноземними спецслужбами; (b) підірвали національну безпеку, оборону або територіальну цілісність України; (c) публічно закликали до порушення територіальної цілісності та суверенітету України; (г) розпалювання етнічної ненависті; або (e) спричинила порушення прав людини або основних свобод, встановлених рішенням Європейського суду з прав людини (розділ 3 (7)) - п'ятирічна заборона;
(vii) особам, декларації про майно яких визнані неправдивими або активи яких придбані в період, коли вони займали посади на державній службі, було визнано перевищенням їх законного доходу (розділ 3 (8)) - десятирічна заборона.
76. Десятирічна та п'ятирічна заборона може бути застосована до однієї і тієї ж особи, якщо обставини цього вимагають (розділ 1 (6) ЗОВ).
Порядок
77. ЗОВ вимагає, щоб усі державні та місцеві органи влади подали своїм начальникам у встановлені терміни, затверджені відповідними урядовими структурами, заяву (декларацію), де було заявлено, чи стосуються будь-яких обмежень відповідно ЗОВ та надають згоду на перевірку заяви (розділи 4 (1) та 2 (1) (1) - (10)). Після того, як розпочнеться перевірка стосовно даної урядової установи, всі посадові особи, які там працюють, повинні подати декларацію протягом десяти днів. Неподання декларації або подання декларації, в якій зазначається, що ЗОВ застосовується, є підставою для звільнення (розділ 4 (3)). Якщо офіційна особа подає декларацію, в якій зазначається, що ЗОВ не поширюється на нього або її, то відповідний орган проводить перевірку та складає звіт. Якщо в результаті перевірки буде встановлено, що ЗОВ дійсно стосується посадової особи, його начальник або звільняє його, або передає це питання органу, компетентному це зробити, із заявою про звільнення (розділ 5 ( 14)).
78. Прізвища посадових осіб та посади, з яких вони були звільнені, а також період, на який на них були накладені обмеження, занесені до Реєстру Люстрації, загальнодоступної онлайнової бази даних, що підтримується Міністерством юстиції (розділ 7).
Відновлення довіри до судової влади в Україні 2014 року
79. Закон про відновлення довіри до судової влади в Україні був прийнятий 8 квітня 2014 року та набув чинності 11 квітня 2014 року. Його Заключні та Перехідні положення передбачають, зокрема, що з дня набрання чинності Законом повноважень членів Вищої ради правосуддя, Вищої судової кваліфікаційної комісії, головів всіх судів від Вищих до місцеви та президентів палат у Вищих судах та апеляційних судах закінчуються. Закон передбачав, що на вищезгадані посади будуть проводитися нові вибори.
Акти Конституційного Суду 1996 та 2017 років
80. Розділ 56 Закону про Конституційний Суд 1996 р. вимагав від Конституційного Суду розгляду заяв про перегляд конституції протягом трьох місяців або, якщо суд вважав заяву терміновою, протягом місяця. Цей період слід вважати прийняттям ухвали про відкриття провадження у справі.
81. Розділ 75 Закону про Конституційний Суд від 13 липня 2017 року, який набрав чинності 3 серпня 2017 року, передбачає, що конституційне провадження має бути закінчене протягом шести місяців після постанови про відкриття такого провадження.
Кодекс адміністративного судочинства
Кодекс 2005 року та його нова редакція 2017 року
82. Кодекс адміністративного судочинства був прийнятий у 2005 році та повністю переглянувся Законом від 3 жовтня 2017 року, набравши чинності з 15 грудня 2017 року. Більшість положень, що стосуються цієї справи, схожі. Однак оновлена версія 2017 року внесла зміни в нумерацію положень та переформулювала їх частину. На той час, коли адміністративні суди припиняли провадження у справах заявників, версія Кодексу 2005 року (із змінами) діяла. У наступних параграфах положення першої версії 2005 року описані спочатку з посиланням на аналогічні положення оновленої версії 2017 року ("Кодекс 2005 року" та "Кодекс 2017 року" відповідно).
Роль Конституції та судової практики ЄСПЛ в адміністративному судочинстві
83. Розділ 17 Виконання рішень Закону Європейського суду з прав людини 2006 року передбачає, що суди при вирішенні справ повинні застосовувати Конвенцію та Протоколи та судову практику Суду як джерело права.
84. Розділ 19 Закону про міжнародні договори 2004 року передбачає, що міжнародні договори вважаються частиною внутрішнього законодавства і переважають над суперечливими положеннями внутрішнього законодавства.
85. Пункти 1 та 2 статті 8 Кодексу 2005 року передбачають, що суди керуються (керується) принципом верховенства права та повинні застосовувати цей принцип з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Пункт 3 статті 8 передбачав, що позивачі можуть посилатися безпосередньо на Конституцію. Стаття 6 Кодексу 2017 року містить подібні положення.
86. Пункт 4 статті 9 Кодексу 2005 р. Передбачав, що у випадку суперечності між законодавчим актом та Конституцією суд повинен застосувати останню, а в разі конфлікту законодавчих актів, вищим у ієрархії і нижчим в ієрархії, суд повинен застосувати першу. Кодекс 2017 року містить аналогічне положення у пункті 3 статті 7.
87. Пункт 5 статті 9 Кодексу 2005 р. передбачав, що якщо у суду виникають сумніви щодо конституційності закону, він повинен просити Верховний Суд (звертається до Верховного Суду для вирішення питання) подати подання щодо конституційності закону.
88. У цьому ж пункті статті 7, пункт 4 Кодексу 2017 року передбачено, що якщо суд приходить до висновку, що закон є неконституційним, він не може застосовувати (не існує) відповідний закон і повинен безпосередньо застосовувати Конституцію. У таких ситуаціях, після винесення рішення у справі, суд повинен просити Верховний суд подати заяву про конституційний перегляд до Конституційного Суду.
Призупинення провадження у справі
89. Пункт 1 (3) статті 156 Кодексу 2005 р. передбачав, що суд повинен зупинити провадження у справі, якщо розглянути справу не можливор до розгляду іншої справи в конституційному, адміністративному, цивільному, господарському судочинствві або кримінальне провадження. Провадження мало бути призупинено до моменту, коли судове рішення в іншій справі не стане остаточним. Пункт 4 статті 156 передбачав, що апеляція може бути подана на постанову про зупинення провадження. Провадження може бути відновлено (поновлюється) за заявою сторін або за власним бажанням суду, якщо обставини, що призвели до зупинення припинили існувати (пункт 5 статті 156).
90. Кодекс 2017 року містить дещо подібні положення щодо припинення та відновлення провадження у справі (пункти 1 (3) та 237 статті 236 відповідно).
Термін подання апеляцій
91. У пункті 3 статті 186 передбачено, що ухвали судів першої інстанції можуть бути оскаржені протягом п'яти днів після їх винесення.
Внутрішня судова практика
Рішення Верховного Суду від 18 вересня 2018 року
92. Це було рішення Касаційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року у справі І.С. проти Вищої ради юстиції (справа № 800/186/17).
Позивач, пан І.С., був суддею Верховного Суду. Він також був головою Вищої судової кваліфікаційної комісії з вересня 2010 року по 11 квітня 2014 року, коли його повноваження на цій посаді було припинено з моменту набуття чинності Законом про відновлення довіри до судової влади (див. Параграф 79 вище).
Виходячи з його колишнього членства у Вищій суддівській кваліфікаційній комісії, у квітні 2017 року Вища рада правосуддя (ВРЮ) звільнила позивача з посади судді Верховного суду відповідно до однорічної норми ЗОВ та періоду "Євромайдану". Заявник звернувся до Вищого адміністративного суду, як суду першої інстанції. Він стверджував, що рішення ВРЮ суперечить конституційним положенням, що містять вичерпний перелік справ, щодо яких суддів можна звільнити, та вичерпний перелік діяльності, несумісної із судовою посадою. Він також стверджував, що його звільнення згідно з Законом про відновлення довіри до судової влади України, а потім відповідно до ЗОВ, порушило конституційне положення, що забороняє введення одного і того ж виду юридичної відповідальності (див. Пункт 71 вище).
Відповідно до Закону про судоустрій і статус суддів 2016 року Вищий адміністративний суд було ліквідовано, а його функції передано Касаційному адміністративному суду, який входить до складу Верховного Суду. Касаційний адміністративний суд був створений на початку 2018 року.
Касаційний адміністративний суд задовольнив позов позивача та скасував рішення ВРЮ. Він встановив, що після того, як було розпочато провадження про звільнення з посади відповідно до ЗОВ, позивач повідомив ВРЮ, що бажає піти з посади добровільно. Однак ВРЮ не допустив його відставки, а натомість продовжив звільнення з посади відповідно до ЗОВ, за менш сприятливих умов. Це було непропорційним, оскільки метою ЗОВ було усунення певних категорій державних службовців зі своїх посад, а не покарання, і ця мета могла бути досягнута, дозволивши позивачу подати у відставку.
У той же час Касаційний суд відхилив аргументи позивача, виходячи з конституційних положень, що стосуються незворотної дії закону в часі та накладання одного і того ж виду відповідальності двічі. Він постановив, що заходи по люстрації не є формою юридичної, зокрема кримінальної відповідальності. Вони переслідували мету відновити довіру до державних установ, а не притягнути до відповідальності відповідних посадових осіб.
Судова практика, представлена Урядом
93. Уряд представив декілька прикладів національної судової практики (узагальнених у параграфах 94-100 нижче) у своїх зауваженнях у цій справі. Вони надали додаткові посилання на прецедентну практику (викладені в пунктах 101 та 102 нижче), представляючи подальші зміни у національній прецедентній практиці у своїх спостереженнях щодо групи справ Богуцького та інших проти України (№ 22699/16 та 4 інших ), що стосувалося також процесу люстрації в Україні. Повідомлення про ці заяви було надано 14 березня 2018 року. Адвокат, який представляв другого-п’ятого заявників у цій справі, також представляв більшість заявників у цій іншій групі справ.
(a) Рішення Київського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року у справі № 826/1003/17, щодо звільнення посадової особи відповідно до положення ЗОВ, що стосується колишніх чиновників Комуністичної партії та агентів КДБ (розділ 3 (4) ЗОВ, див. Пункт 75 (iii) вище)
94. Суд скасував постанову Київського окружного адміністративного суду від 17 червня 2017 року про зупинення провадження у справі до рішення Конституційного суду про конституційність ЗОВ та повернув справу на розгляд по суті. Апеляційний суд підкреслив, що ЗОВ застосовується до справи та залишається в силі на той час. Конституція передбачала, що закони, визнані неконституційними, припиняють свою дію з дня прийняття Конституційним Судом рішення. Апеляційний суд дійшов висновку, що будь-яке рішення Конституційного Суду у справі, що стосується конституційності ЗОВ, не матиме впливу на справу позивача.
(b) Постанова Київського окружного адміністративного суду від 20 січня 2017 року у справі № 826/3328/16 щодо звільнення заступника прокурора району відповідно до положення ЗОВ, що застосовується до посадових осіб, які займали цільові посади в період Євромайдану (див. Пункт 74 вище)
95. Адміністративний суд задовольнив позов позивача та скасував рішення прокуратури про застосування до нього ЗОВ. Він встановив, що під час прийняття оскаржуваного рішення позивач був мобілізований до Збройних Сил та брав участь у бойових діях у Донецькій та Луганській областях і таким чином був під захистом положень Кодексу законів про працю, що забороняють звільнення діючих військовослужбовців. Крім того, він постановив, що оскаржуване рішення було ухвалене всупереч постанові про тимчасові заходи, виданою місцевим судом у Донецькій області, що запобігала звільненню позивача під час перебування у Збройних Силах.
18 квітня 2017 року апеляційний адміністративний суд Києва підтвердив рішення окружного адміністративного суду.
(c) Рішення Львівського адміністративного суду від 21 лютого 2017 року та 26 квітня 2017 року у справі № 813/1030/15, щодо звільнення працівника міліції
96. Позивач, працівник ДАІ, був звільнений на підставі ЗОВ за те, що він нібито склав протокол про адміністративне правопорушення проти учасника подій Євромайдану (див. Пункт 75 (i) вище).
10 серпня 2015 року провадження у справі було припинено до прийняття рішення Конституційним судом про конституційність ЗОВ. Однак 30 грудня 2016 року позивач просив відновити провадження у справі, аргументуючи це тим, що затримка розгляду справи була порушенням права на слухання у розумний строк.
21 лютого 2017 року суд прийняв рішення відновити розгляд справи і 26 квітня 2017 року виніс рішення по суті. Він визнав звільнення незаконним, оскільки перевірка, яка вимагається відповідно до ЗОВ, не проводилася, і немає доказів того, що особа, щодо якої позивач склала протокол про адміністративний арешт, була протестувачем Євромайдану.
(d) Рішення Верховного Суду від 18 жовтня 2016 року у справі № П / 800/63/16 стосовно судді Вищого господарського суду
97. Суддя оскаржив рішення Вищої ради правосуддя, яке запропонувало Парламенту звільнити його з посади відповідно до ЗОВ, оскільки він обіймав посаду у Вищій раді юстиції або Кваліфікаційній комісії суддів протягом одного року. Верховний Суд скасував рішення Вищого адміністративного суду про призупинення провадження до рішення Конституційного Суду. Верховний Суд аргументував, що суддя в основному стверджував, що ЗОВ не застосовується до нього і що підстави його позову є, отже, індивідуальними і його справа може тривати незалежно від провадження у Конституційному суді.
(e) Рішення Вищого адміністративного суду (ВАК) від 12 квітня 2016 року у справі № 826/24337/15, яка стосувалась вимоги колишнього керівника митної установи про відновлення роботи
98. Київський окружний адміністративний суд у рішенні, підтриманому апеляційним адміністративним судом м. Києва 18 лютого 2015 року, зупинив провадження у справі до завершення розгляду справи в Конституційному суді. ВАС задоволив апеляцію позивача та скасував ці рішення. Суд зазначив, що позивач був звільнений з посади з посиланням на ЗОВ в цілому, тоді як Конституційний Суд розглядав лише конституційність певних положень ЗОВ. Тому висновок нижчої інстанції про те, що розгляд справи не може бути продовженим, був передчасним.
(f) Постанова Одеського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2017 року у справі № 815/1745/15, яка стосувалася звільнення посадової особи податкової служби.
99. Цим рішенням суд відновив, на вимогу позивача, провадження у справі, яке було припинено 29 квітня 2015 року. У ньому зазначалося, що тримісячний строк для розгляду справи Конституційним судом був перевищено. Це призвело до порушення права позивача на розгляд його справи в адміністративних судах, що гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції.
Суд заявив, що відповідно до Закону про Конституційний Суд Конституційний Суд мав право визнавати закони неконституційними лише ex nunc. До цього часу ЗОВ залишався в силі, і справу потрібно вирішувати на основі діючого законодавстваю. У той же час, якщо Конституційний Суд врешті-решт визнає Закон неконституційним, сторони матимуть право подати заяву на перегляд рішення на основі новостворених обставин.
(g) Постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 6 липня 2016 року у справі № 823/739/16
100. Справа стосувалася відновлення роботи колишньої посадової особи управління сільського господарства в обласній державній адміністрації. Суд відхилив заяву позивача про припинення провадження до моменту, коли питання про конституційність ЗОВ буде розглянуто Конституційним Судом. Суд зазначив, що, хоча позивач був звільнений з посади відповідно до ЗОВ, не було зазначено, яке положення щодо нього застосовувалось. Зважаючи на те, що сторони мали право вимагати повторного відкриття у разі прийняття рішення Конституційним Судом, що визнає відповідні положення ЗОВ неконституційними, така постанова не була необхідною для вирішення справи в адміністративних судах.
(h) Постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року у справі № 815/2163/15
101. Позивач займав посаду заступника прокурора Києво-Печерського району з травня 2012 року по липень 2014 року, а потім з листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року. У березні 2015 року він був звільнений з посади прокурора Одеського Приморського району на підставі Правило періоду Євромайдану GCA. 14 грудня 2015 року Одеський окружний адміністративний суд відхилив його позов про поновлення на роботі.
Апеляційний суд скасував це рішення, визнав звільнення позивача незаконним та відновив його на тій підставі, що звільнення засноване лише на тому, що він займав певну посаду, було порушенням конституційного принципу презумпції невинуватості та пункту 2 статті 6 цього Закону Конвенція, оскільки позивач фактично був визнаний винним у вчиненні кримінального правопорушення без винесення судом вироку, який його засудив. Законодавчо-правова організація заднім числом запровадило нові підстави для дисциплінарної відповідальності та звільнення з посад на державній службі, що суперечило конституційним принципам неретроактивності законів та не обмеження прав. Не було доказів жодного вчинку позивача, який би засвідчив, що він сприяв негативній діяльності, визначеній у частині 1 статті 2 ПКУ. Суд також прийшов до висновку, що його звільнення було непропорційним і порушило конституційний принцип рівного доступу до державної служби, який представляв у національному законодавстві право на повагу до приватного життя відповідно до статті 8 Конвенції.
(i) Постанова Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року у справі № 826/6555/15
102. Справа стосувалася звільнення колишнього заступника голови миколаївської митниці. Суд визнав її звільнення за ОГС незаконним та призначив її відновлення. З лютого 2011 по липень 2014 року вона обіймала посаду заступника начальника митної служби Криму. Суд постановив, що ці посади не підпадали під дію однорічного правила GCA.
Судова практика, представлена заявниками
103. Перший заявник подав наступні приклади національної судової практики щодо посадових осіб, звільнених з посади відповідно до ОЗУ. Зокрема, він послався на такі рішення:
(i) рішення Волинського та Кіровоградського окружних адміністративних судів (рішення від 23 червня 2017 року у справі № 803/173/16 та від 27 квітня 2017 року у справі № П / 811/1275/15 відповідно) та Одеської Апеляційний адміністративний суд (рішення від 26 вересня 2017 року у справі № 815/2163/15), яким суди відмовили у відновленні провадження після припинення;
(ii) рішення ВАС від 26 травня 2016 року у справах № К / 800/39325/15 та К / 800/1649/16. Ці справи стосувалися позовів двох звільнених посадових осіб проти Державної податкової служби та прокуратури відповідно. ВАК припинив провадження щодо перегляду судових рішень рішень нижчих судів у справі до розгляду конституційності GCA Конституційним Судом;
(iii) рішення ВАС від 12 липня 2017 року у справі № К / 800/5726/16 та від 12 вересня 2017 року у справі № K / 800/2125/17, якою ВАК припинив провадження за аналогічних обставин.
ВІДПОВІДНИЙ МІЖНАРОДНИЙ МАТЕРІАЛ
Резолюція Парламентської асамблеї Ради Європи про заходи щодо демонтажу спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем
104. 27 червня 1996 року Парламентська асамблея Ради Європи прийняла Резолюцію 1096 (1996) про заходи щодо демонтажу спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем ("Резолюція ПАРЄ"). Відповідна частина цієї Постанови полягає в наступному:
«1. Спадщина колишніх комуністичних тоталітарних систем не є простою. На інституційному рівні ця спадщина включає (над) централізацію, мілітаризацію цивільних установ, бюрократизацію, монополізацію та надрегулювання; на рівні суспільства вона сягає від колективізму та конформізму до сліпої покори та інших тоталітарних моделей думки. Відновити цивілізовану, ліберальну державу за верховенства права на цій основі складно - саме тому старі структури та думки повинні бути демонтовані та подолані ...
4. Таким чином, демократична держава, заснована на верховенстві права, повинна, розбираючи спадщину колишніх комуністичних тоталітарних систем, застосовувати процедурні засоби такої держави. Він не може застосовувати жодних інших засобів, оскільки тоді він не буде кращим від тоталітарного режиму, який потрібно демонтувати. Демократична держава, що базується на верховенстві права, має в своєму розпорядженні достатніми засобами, щоб забезпечити справність справедливості та покарати винних - вона не може, але не повинна задовольняти прагнення помсти замість справедливості. Натомість він повинен поважати права людини та основні свободи, такі як право на належний процес та право бути заслуханими, і він повинен застосовувати їх навіть до тих людей, які, коли вони були при владі, не застосовували їх самі. Держава, заснована на верховенстві права, також може захищати себе від пожвавлення комуністичної тоталітарної загрози, оскільки вона має в своєму розпорядженні достатньо засобів, які не суперечать правам людини та верховенству закону, і ґрунтуються на використанні обох кримінальне правосуддя та адміністративні заходи ...
7. Асамблея також рекомендує кримінальні діяння, вчинені окремими людьми під час комуністичного тоталітарного режиму, переслідуватись та каратися згідно зі стандартним кримінальним кодексом. Якщо у кримінальному кодексі передбачено встановлення строку давності щодо деяких злочинів, це може бути розширено, оскільки це лише процесуальний, а не предметний. Однак, прийняття та застосування зворотних дій кримінальних законів заборонено. З іншого боку, судовий розгляд і покарання будь-якої особи за будь-яке діяння чи бездіяльність, яке на момент її вчинення не було злочином відповідно до національного законодавства, але яке вважалося злочинним за загальними принципами права, визнаними цивілізовані нації, дозволено ...
...
11. Щодо поводження з особами, які не вчинили жодних злочинів, які можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності відповідно до пункту 7, але все-таки займали високі посади в колишніх тоталітарних комуністичних режимах і підтримували їх, Асамблея зазначає, що деякі держави вважають за необхідне запровадити адміністративні заходи, такі як закони про люстрацію чи декомунізацію. Метою цих заходів є виключення осіб, які здійснюють державну владу, якщо їм не можна довіряти здійснювати її відповідно до демократичних принципів, оскільки вони не виявляли прихильності чи віри в них у минулому і не мають інтересу чи мотивації до здійснення перехід до них зараз.
12. Асамблея підкреслює, що в цілому ці заходи можуть бути сумісні з демократичною державою за верховенства права, якщо буде виконано кілька критеріїв. По-перше, провина, будучи індивідуальною, а не колективною, повинна бути доведена у кожному окремому випадку - це підкреслює необхідність індивідуального, а не колективного застосування законів про люстрацію. По-друге, повинні бути гарантовані право на захист, презумпція невинуватості до тих пір, поки не буде доведено вину, і право на апеляцію до суду. Помста ніколи не може бути метою таких заходів, а також не слід допускати політичного чи соціального зловживання результатом процесу люстрації. Метою люстрації є не покарання людей, яких вважають винними - це завдання прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а захистити новостворену демократію.
13. Таким чином, Асамблея пропонує забезпечити, щоб закони про люстрацію та подібні адміністративні заходи відповідали вимогам держави, заснованої на верховенстві закону, і зосереджувались на загрозах фундаментальним правам людини та процесу демократизації. Будь ласка, перегляньте "Керівні принципи щодо того, щоб закони про люстрацію та подібні адміністративні заходи відповідали вимогам держави, заснованої на верховенстві закону", як опорний текст ".
Керівні принципи забезпечення того, щоб закони про люстрацію та подібні адміністративні заходи відповідали вимогам держави, заснованої на верховенстві закону (Керівництво ПАРЄ)
105. Керівні принципи ПАРЄ, затверджені резолюцією, цитованою в попередньому пункті, гласують так:
«Щоб бути сумісним із державою, заснованою на верховенстві права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Перш за все, люстрація повинна бути зосереджена на загрозах фундаментальним правам людини та процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, а також не слід допускати політичного чи соціального зловживання результатом процесу люстрації. Метою люстрації є не покарання людей, яких вважають винними - це завдання прокурорів, які застосовують кримінальне законодавство, - а захистити новостворену демократію.
а. Люстрацію слід здійснювати спеціально створеною незалежною комісією шановних громадян, яку висуває глава держави та затверджує парламент;
б. Люстрація може бути використана лише для усунення або суттєвого зменшення загрози, викликаної люстрацією, за рахунок створення життєздатної вільної демократії завдяки використанню суб'єктом певної посади для участі в порушеннях прав людини або для блокування процесу демократизації;
c. Люстрацію не можна використовувати для покарання, відплати чи помсти; покарання може бути призначене лише за минулу злочинну діяльність на підставі регулярного Кримінального кодексу та відповідно до всіх процедур та гарантій кримінального переслідування;
г. Люстрацію слід обмежувати позиціями, на яких є вагомі підстави вважати, що суб’єкт створює значну небезпеку для прав людини чи демократії, тобто призначених державних служб, що несуть значну відповідальність за вироблення або проведення урядової політики та практики, що стосуються внутрішньої безпеки або призначені державні установи, де можуть бути доручені та / або вчинені порушення прав людини, такі як правоохоронні органи, служби безпеки та розвідки, судові органи та прокуратура;
г. Позбавлення посади на основі люстрації не повинно бути довше п’яти років, оскільки спроможність до позитивних змін у ставленні та звичках людини не повинна недооцінюватися; Заходи на люстрацію повинні закінчуватися не пізніше 31 грудня 1999 року, оскільки до цього часу нова демократична система має бути закріплена у всіх колишніх комуністичних тоталітарних країнах;
год. Особам, які наказали, вчинили чи значно допомогли у вчиненні серйозних порушень прав людини, можуть бути заборонені посади; якщо організація вчинила серйозні порушення прав людини, член, працівник чи агент вважається таким, що брав участь у цих порушеннях, якщо він був вищою посадовою особою організації, якщо він не може довести, що він не брав участі у плануванні, керівництві чи виконання таких політик, практик чи дій;
i. Жодна особа не може піддаватися люстрації виключно за асоціацію з діяльністю будь-якої організації, яка була законною на момент такого об'єднання чи діяльності (крім випадків, викладених вище у підпункті h), або на особисту думку чи переконання;
...
к. Люстрація «свідомих співробітників» дозволена лише стосовно осіб, які фактично брали участь урядовими офісами (наприклад, спецслужбами) у серйозних порушеннях прав людини, які фактично завдали шкоди іншим і які знали чи повинні були знати, що їх поведінка може заподіяти шкоду;
...
м. Ні в якому разі особа не може бути люстрована, не отримавши повний належний захист процесу, включаючи, але не обмежуючись, право на захист (призначається, якщо суб'єкт не може дозволити собі оплату), протистояти та оскаржувати докази, використані проти нього, мати доступ до всіх наявних обвинувачувальних та виправдувальних доказів, представлення власних доказів, відкрите слухання, якщо він цього вимагає, та право на апеляцію до незалежного судового суду ».
Венеціанська комісія
Думка щодо конституційного розвитку в Україні у 2010 році
106. На 85-му пленарному засіданні (17-18 грудня 2010 р.) Венеціанська комісія прийняла свій висновок щодо конституційної ситуації в Україні. Він читає, наскільки це стосується:
«9. Конституція 1996 р. Встановила президентсько-парламентський тип інституційного режиму ...
12. Однак на практиці Конституція 1996 р. Призвела до концентрації повноважень в руках Президента та до постійного законодавчо-виконавчого протистояння ...
15. Конституція 1996 р. Була внесена в грудні 2004 р. Законом про внесення змін до Конституції № 2222. Конституційні зміни дали сильний поштовх для перетворення української політичної системи з президентсько-парламентської системи на більш парламентську.
22. У лютому 2010 року пан Янукович переміг на виборах президента країни. Однак формування нового уряду зіткнулося з певними труднощами через те, що коаліція більшості (що складається з Партії регіонів президента Януковича, однойменного блоку пана Литвина та Комуністичної партії) впала на 7 голосів від необхідної більшості з 226 членів. На початку березня Верховна Рада України внесла зміни до Закону про Регламент парламенту стосовно положень про формування правлячої коаліції. Нові положення тепер передбачають, що парламентська більшість встановлюється на основі кількості окремих депутатів, які підтримують таку коаліцію. Ці зміни до Регламенту дозволили створити нову керуючу коаліцію.
...
25. Після цього в липні 2010 року 252 депутати України звернулися до Конституційного суду з проханням визнати таким, що не відповідає Конституції [змін до Конституції 2004 року].
26. 30 вересня 2010 року КСУ (далі - Рішення від 30 вересня) виніс рішення, визнавши Закон № 2222 неконституційним "через порушення конституційної процедури його розгляду та прийняття". Основним аргументом є те, що Верховна Рада перевищила свої повноваження, визначені статтею 159 Конституції, оскільки не може вносити зміни до Конституції без висновку Конституційного Суду.
27. Рішення Конституційного Суду від 30 вересня ґрунтується виключно [на тому, що поправки 2004 року не були затверджені Конституційним судом]. Суд не вивчає, чи могли бути поправки визнані [неконституційними щодо суті в той час, коли вони мали розглянути суд].
28. Виходячи з міркувань Конституційного Суду у рішенні від 30 вересня, здається, що саме версія Конституції 1996 року діє в Україні з 1 жовтня 2010 року.
...
34. Комісія також з деяким подивом зазначила, що Рішення від 30 вересня не посилається на рішення від лютого 2008 року [яким Конституційний Суд раніше відмовився переглядати конституційність відповідних змін до Конституції].
35. Він також вважає вкрай незвичним те, що далекосяжні конституційні поправки, включаючи зміну політичної системи країни - від парламентської до парламентсько-президентської - визнаються неконституційними рішенням Конституційного Суду через період 6 років. Однак Комісія зазначає, що ні Конституція України, ні Закон про Конституційний Суд не передбачають граничного строку для оскарження конституційності закону перед КСУ.
36. Оскільки конституційні суди пов'язані з Конституцією і не стоять над нею, такі рішення ставлять важливі питання демократичної легітимності та верховенства права.
37. Зрозуміло, що зміна політичної системи країни, заснованої на ухвалі конституційного суду, не користується легітимністю, яку може принести лише регулярна процедура конституційного внесення змін до конституції та попередня відкрита та всеохоплююча публічна дискусія ... "
Проміжна думка щодо GCA
107. На своєму 101-му пленарному засіданні (12-13 грудня 2014 р.) Венеціанська комісія ухвалила тимчасовий висновок щодо Загальної конвенції. Він читає, наскільки це стосується:
«32. Партійна приналежність, політичні та ідеологічні причини не повинні використовуватися як підстави для люстраційних заходів, оскільки стигматизація та дискримінація політичних опонентів не є прийнятними засобами політичної боротьби в державі, що управляється верховенством права.
...
63. Нарешті, як також зазначено у статті 1.2 Закону про люстрацію, «люстрація повинна базуватися на принципі індивідуальної (а не колективної) відповідальності».
64. Закон про люстрацію не відповідає цим вимогам. За винятком осіб, зазначених у статтях 3.5, 3.6 та 3.7, встановлення індивідуальної провини незалежним органом не потрібно. Заборона на доступ до публічних функцій, застосована до цих інших осіб, ґрунтується на тому, що він займав певну посаду з наслідком презумпції вини. Хоча цей підхід може бути прийнятним щодо власників високих посад за комуністичного періоду та посадових осіб ключових державних посад під час правління пана Януковича (вищі посади), у всіх інших випадках вину слід доводити на підставі індивідуальної поведінки. Якщо сам факт належності до партії, організації чи адміністративного органу старого режиму є підставою для заборони на державні посади, то така заборона є формою колективного та дискримінаційного покарання, несумісного зі стандартами прав людини. Люстрація тоді ризикує стати політичним інструментом для пригнічення опонентів.
...
76. Існує збіг між Законом про люстрацію та Законом про відновлення довіри до судових органів, що стосується подій Майдану. Українська влада пояснила, що включення суддів до нового закону було виправданим з двох підстав: по-перше, попередній закон виявився неефективним (кількість справ, які розглядає спеціальна комісія, незначна); по-друге, попередній закон не дозволяє забороняти судді, що люструє, державну службу. Венеціанська комісія вважає, що якщо попередній закон буде визнаний неефективним, його слід скасувати та замінити новими, більш ефективними положеннями, які, однак, належним чином поважають конституційні норми щодо незалежності суддів. Нинішня суперечність створює проблеми правової визначеності та координації: якщо суддя вже був об'єктом процедури згідно із Законом про відновлення довіри до судової влади, він або вона повинна бути захищена від застосування закону про люстрацію. відповідно до принципу ne bis in idem. Якщо жодна процедура ще не була проведена, незрозуміло, яка процедура переважає. Люстрація суддів повинна регулюватися лише одним законом.
98. Відповідно до статті 7 Закону про люстрацію, інформація про осіб, що підлягають люстрації, заноситься до Єдиного реєстру осіб, які підпадають під дію закону про люстрацію. Цей реєстр створюється та веде Міністерство юстиції. Крім того, ця інформація щодо заборон згідно зі статтею 1.4 також публікується на веб-сайті Міністерства юстиції, де інформація, що включає особисті дані особи та прогрес у скринінгу, вільно доступна.
99. Це положення є проблематичним. Раніше Венеціанська комісія заявляла, що "публікація до рішення суду є проблематичною стосовно статті 8 ЄКПЛ. Несприятливі наслідки такої публікації на репутацію особи навряд чи можуть бути усунені пізнішим виправленням, і постраждала особа не може захистити себе від таких несприятливих наслідків. Останнє може виявитися пропорційним заходом, необхідним у демократичному суспільстві лише тоді, коли співпраця буде остаточно перевірена, а не раніше. Тому публікація повинна відбуватися лише після рішення суду ".
100. Закон про люстрацію не гарантує, що публікація дозволена лише після остаточного рішення суду; як такий, він викликає очевидні проблеми сумісності зі статтею 8 ЄКПЛ. З цієї причини відповідні положення повинні бути внесені зміни.
...
104. Комісія дійшла таких основних висновків:
а) Застосування люстраційних заходів до періоду радянського комуністичного правління стільки років після закінчення цього режиму та прийняття в Україні демократичної конституції потребує зухвалих причин, що виправдовують конкретну загрозу демократії, яку представляють колишні комуністи; Комісії важко виправдати таку пізню люстрацію.
b) Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, протягом якого пан Янукович був Президентом України, в кінцевому рахунку означатиме сумніви щодо фактичного функціонування конституційно-правової бази України як демократичної держави, що управляється верховенством права.
c) Закон про люстрацію має ряд серйозних недоліків і потребує перегляду хоча б стосовно наступного:
- Люстрація повинна стосуватися лише позицій, які справді можуть становити значну небезпеку для прав людини чи демократії; список посад, що підлягають люстрації, слід переглянути.
- провина повинна бути доведена в кожному окремому випадку і не може бути припущена на підставі простої належності до категорії державних службових повноважень; критерії люстрації слід переглянути;
- Відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції та покладена на спеціально створену незалежну комісію за активного залучення громадянського суспільства.
- Люстраційна процедура повинна дотримуватися гарантій справедливого судового розгляду (право на захист, рівність зброї, право на особисте слухання); судовий процес повинен призупинити адміністративне рішення про люстрацію до остаточного рішення; Закон про люстрацію повинен спеціально передбачати ці гарантії.
- Люстрація суддів повинна регулюватися в одному законодавчому акті, а не в примірниках, і їх слід здійснювати лише при повному дотриманні конституційних положень, що гарантують їх незалежність, і лише Вища рада юстиції повинна відповідати за будь-яке звільнення суддя.
- Інформація про осіб, що підлягають люстраційним заходам, повинна оприлюднюватися лише після остаточного рішення суду.
105. Влада України погодилася, що закон про люстрацію потребує вдосконалення, щоб відповідати застосованим міжнародним стандартам, і звернулася за допомогою до Венеціанської комісії. Комісія вітає прихильність української влади та готова надати підтримку внесення змін до закону про люстрацію ».
Остаточний висновок щодо GCA
108. На своєму 103-му пленарному засіданні (19-20 червня 2015 р.) Венеціанська комісія ухвалила остаточний висновок щодо Загальної конвенції. Він читає, наскільки це стосується:
«6. У квітні 2015 року Венеціанська комісія отримала від української влади набір проектів змін до Закону про очищення уряду, які були внесені до парламенту ... Ці поправки переглядаються та ще не були офіційно затверджені. Цей остаточний висновок все-таки враховує їх під час оцінки Закону ...
...
А. Цілі закону про державну чистку
23. Закон про очищення уряду відрізняється від законів про люстрацію, прийнятих в інших країнах Центральної та Східної Європи, тим, що є більш широким за обсягом. Він переслідує дві різні цілі. Перший - захист суспільства від осіб, які через свою минулу поведінку могли б загрожувати новоствореному демократичному режиму. Друге - очистити державну адміністрацію від осіб, які вчинили масштабну корупцію. Термін люстрація в його традиційному значенні охоплює лише перший процес.
24. Венеціанська комісія приймає, що обидві цілі, переслідувані Законом про очищення уряду, є обома законними.
25. Нова демократична держава може мати вагомі підстави тимчасово усунути з суспільного життя осіб, які займали посади на високому рівні за попереднього, недемократичного режиму або займалися серйозними порушеннями прав людини. Це обмежує ризик того, що новий режим буде відмінений або заплямований від початку недемократичною практикою. Це зміцнює довіру громадськості до нової влади та дає можливість суспільству мати новий, свіжий початок. У той же час важливо пам’ятати, що люстрація не є і не має на увазі форми кримінальної справи. Він ніколи не повинен використовуватися як заміна кримінальної санкції, коли така санкція була б виправданою, або як міра помсти та помсти.
26. Антикорупційні заходи також відіграють важливу роль у формуванні демократичного суспільства. Окрім підриву національної економіки, корупція може становити загрозу безпеці. Це також негативно впливає на довіру до державних установ та на соціальну згуртованість у суспільстві. В Україні корупція певний час є широко розповсюдженою проблемою із тенденцією до зростання. За Індексом сприйняття корупції Transparency International 2014 року Україна посіла 142 місце із 175 країн.
Боротьба з корупцією - процес тривалий. Корупція, щойно вбудована в суспільне життя, навряд чи може бути ліквідована одноразовим заходом.
27. Закон про очищення уряду одночасно вирішує два виклики, з якими стикається молода українська демократія - недемократичні еліти, раніше віддані президенту Януковичу та корумповані чиновники. При цьому він виходить за рамки процесу люстрації, оскільки це було традиційно визначено. Під час зустрічей з українськими органами влади делегація Венеціанської комісії неодноразово висловлювала думку, що намагатися вирішити два виклики в одному законодавчому акті, використовуючи однакові засоби, не є оптимальним. Люстрація, з одного боку, і антикорупційні заходи, з іншого, хоча і обидва, і законні, не є однаковими за своєю суттю. Вони також не підпадають під однакові міжнародно-правові стандарти і вимагають різних засобів для боротьби з ними.
28. Венеціанська комісія розуміє, що в конкретному українському контексті інституціоналізована корупція насправді була тісно пов'язана і була частиною недемократичної практики, яку демонстрував режим президента Януковича. Цей режим, а не якась конкретна ідеологія, був створений для того, щоб правлячі еліти могли розширити своє особисте багатство. Широке поширення корупції разом із систематичним зловживанням владою було одним із засобів для досягнення цієї мети.
...
30. Закон про очищення уряду забороняє певним категоріям осіб обіймати певні державні посади. Венеціанська комісія наголошує, що відповідно до концепції "демократії, здатної захищатись", держава має право виключити з доступу до публічних посад тих осіб, які можуть загрожувати демократичній системі та / або проявили себе недостойний служіння суспільству. У той же час, як зазначав Європейський суд з прав людини у справі "Жданока", "щоразу, коли держава має намір покластися на принцип" демократії, здатної захищати себе ", щоб виправдати втручання в права людини, вона повинна ретельно оцінити обсяг та наслідки розглянутого заходу, щоб забезпечити досягнення балансу /.../ »[з посиланням на Ždanoka проти Латвії [GC], вип. 58278/00, § 100, ЄСПЛ 2006 ‑ IV]. Таким чином, правове регулювання, що встановлює обмеження на доступ до публічних позицій, повинно бути чітким і не довільним за своєю суттю і повинне дотримуватися принципу пропорційності.
B. Особиста сфера застосування закону
1. Посади, що підлягають очищенню уряду
31. Посади, що підлягають очищенню від уряду, перелічені у статті 2 Закону. Ці посади не можуть займати особи, які підпадають під дію статті 3 цього Закону. Поточні власники цих посад уже пройшли перевірку, або найближчим часом відбуватимуться перевірки згідно з графіком, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Якщо вони визнають, або буде встановлено, що вони належать до будь-якої з категорій, передбачених статтею 3, їх потрібно негайно звільнити. Кандидатам на ці посади буде проведено перевірку, і якщо вони підпадають під одну з категорій, що підпадають під Статтю 3, буде відмовлено у призначенні.
32. Вказівки щодо люстрації 1996 р. Передбачають, що:
Люстрацію слід обмежувати позиціями, в яких є вагомі підстави вважати, що ця тема може становити значну небезпеку для прав людини чи демократії;
Люстрація не поширюється на виборні посади; і
Люстрація не поширюється на посади в приватних або напівприватних організаціях.
33. Перелік відповідно до статті 2 цього Закону містить досить велику кількість посад у всіх сферах публічної адміністрації (уряді, прокуратурі, судах, військових силах, органах поліції тощо). Прем'єр-міністр Арсеній Яценюк вважає, що загалом закон повинен застосовуватися приблизно до мільйона людей. Однак українська влада з метою довести, що вплив люстраційних заходів (у першому значенні цього терміна) на державну службу буде не настільки масштабним, як побоюються, надала Венеціанській комісії статистичні оцінки на відсоток державні службовці, які, можливо, будуть люстровані на підставі обіймати конкретні посади в прокуратурі (від 337 до 1348 із 20367 загальної кількості посад), у Міністерстві внутрішніх справ (372 до 1488 із 210 000 загальної кількості посад ) та у державних фіскальних службах (335 - 1340 з 58 826 загальних постів). Як зазначено у своїй Тимчасовій думці, Венеціанська комісія застерігає, що закордонна сфера застосування Закону була б дуже проблематичною. Він не тільки ризикував би порушити окремі основні права: це також вплине на функціонування всієї державної служби та соціального миру, породжуючи серйозні антагонізми та стимулюючи розбіг тих, хто працює за колишнього режиму, непропорційно дискваліфікується з державних функцій манера. Масштабний процес люстрації призведе до величезних бюрократичних навантажень і може призвести до атмосфери загального страху та недовіри.
...
50. Стаття 3 (1) - (2) дискваліфікує деяких осіб на підставі посади, яку вони займали під час президентства Віктора Януковича в 2010-2014 роках (1) або під час подій Майдану на рубежі 2013-2014 років (2). Дискваліфікація, заснована виключно на посаді, не апріорі суперечить міжнародним стандартам, за умови, що вона зарезервована для високих посад в організаціях, відповідальних за серйозні порушення прав людини та серйозні випадки безправного управління. Венеціанська комісія не повністю переконана, що всі позиції, перелічені у статті 3 (1) - (2), відповідають цій умові. Однак він зазначає, що українській владі краще оцінити, які державні установи відігравали визначну роль, беручи участь у недемократичних процесах, протягом двох відповідних періодів.
51. Час, встановлений у статті 3 (1), який обіймає посаду "щонайменше на рік сукупно між 25 лютого 2010 року та 22 лютого 2014 року", потребує певного обґрунтування. Зважаючи на те, що стаття 3 (1) здебільшого стосується посад на високому рівні в державній адміністрації, незрозуміло, чому потрібен мінімальний строк обіймання таких посад і чому цей мінімальний строк встановлений на один рік.
...
68. Як зазначила Венеціанська комісія у своїй тимчасовій думці, Закон про очищення уряду "прагне вирішити два різні періоди недемократичного правління в країні: радянський комуністичний режим та" узурпацію влади президентом України Віктором Януковичем ". (п. 25).
69 Стосовно першого періоду, Венеціанська комісія підкреслила, що "слід наводити зухвалі причини, щоб виправдати люстрацію стосовно осіб, причетних до комуністичного режиму" (пункт 37). Навіть після широкого обміну думками з владою України сумніви щодо наявності цих зухвалих причин все ще зберігаються.
70. Венеціанська комісія вкотре нагадує, що "заходи люстрації за своєю природою є тимчасовими, а об'єктивна необхідність обмеження прав людини внаслідок цієї процедури зменшується з часом" [Ādamsons v. Latvia, no. 3669/03, § 116, 24 червня 2008 р.]. Оскільки тоталітарний недемократичний режим режиму до 1991 року в Радянському Союзі не підлягає сумніву, необхідність використання заходів люстрації стосовно представників цього режиму майже через 25 років після його падіння видається суперечливою. Можливо, деякі представники комуністичного режиму все ще становлять загрозу демократичному режиму в Україні. Тим не менш, це не можна вважати, виходячи лише з посади, яку вони займали до 1991 року. Також слід враховувати їх поведінку та діяльність у період після цієї дати.
71. Стосовно другого періоду, щодо "узурпації влади Президентом України Віктором Януковичем" (стаття 1 (2) Закону), Венеціанська комісія повторює, що "застосовує люстраційні заходи стосовно діянь, вчинених після Кінець тоталітарного режиму може бути виправданим лише у світлі виняткових історичних та політичних умов ”[посилаючись на CDL-AD (2012) 028, op. цит., абз. 77]. Передусім українська влада повинна оцінити, чи існували такі виняткові умови в країні під час падіння режиму Януковича та після нього. Однак ця оцінка та вжиті Україною заходи повинні дотримуватися прав людини та європейських стандартів верховенства права та демократії, і в кінцевому підсумку вони будуть контролюватися європейськими інституціями.
...
IV. Висновки
107. Закон про очищення уряду відрізняється від законів про люстрацію, прийнятих в інших країнах Центральної та Східної Європи, тим, що він ширший за своєю сферою застосування. Він переслідує дві різні цілі. Перший - захист суспільства від осіб, які через свою минулу поведінку могли б загрожувати новоствореному демократичному режиму. Друге - очистити державну адміністрацію від осіб, які вчинили масштабну корупцію. Термін люстрація в його традиційному значенні охоплює лише перший процес
108. У своїй Тимчасовій думці, прийнятій у грудні 2014 року, Венеціанська комісія наголосила, що для поваги прав людини, верховенства права та демократії люстрація повинна досягти справедливого балансу між захистом демократичного суспільства, з одного боку, і захистом особистості права з іншого боку. Він також звернув увагу на деякі недоліки Закону про очищення уряду 2014 року, що стосуються особистої сфери застосування Закону (необхідність обмеження люстрації на найважливіші посади в державі тощо), елемента часу (два період виключення тощо), управління люстрацією (децентралізована процедура, відсутність незалежного органу тощо) та процесуальні гарантії (індивідуалізована відповідальність, захист персональних даних осіб, що підлягають люстрації, наявність судового перегляду тощо).
109. Українські органи влади погодились, що Закон потребує вдосконалення, щоб відповідати застосованим міжнародним стандартам, і звернулися за допомогою до Венеціанської комісії. У лютому-травні 2015 року відбувся широкий обмін думками між українською владою та Венеціанською комісією. Діалог був конструктивним і допоміг з’ясувати деякі суперечки.
110. У квітні 2015 року Венеціанська комісія отримала від української влади низку проектів змін до Закону про очищення уряду та інших відповідних законів, зокрема до виборчих законів, які зараз розглядаються в парламенті. Венеціанська комісія вітає деякі вдосконалення, запропоновані в проекті, такі як створення Центрального виконавчого органу з питань люстрації або зміни в Єдиному реєстрі. Однак Закон - навіть якщо його внесено із доповненнями - все ще показує певні недоліки.
111. Венеціанська комісія хоче особливо звернути увагу на такі основні моменти:
З цих причин, суд,
Вирішує приєднатися до заявок;
Приєднується до суті та відхиляє заперечення Уряду щодо вичерпання внутрішніх засобів правового захисту першими трьома заявниками;
Оголошує заявки допустимими;
Постановляє, що було порушення пункту 1 статті 6 Конвенції стосовно перших трьох заявників;
Постановляє, що було порушення статті 8 Конвенції стосовно всіх заявників;
Тримається
(а) що держава-відповідач повинна виплатити заявникам протягом трьох місяців з дня набрання остаточного рішення згідно з пунктом 2 статті 44 Конвенції наступні суми, що будуть перераховані у валюту держави-відповідача за ставкою, що застосовується на дату поселення:
(i) 5000 євро (п'ять тисяч євро) на кожного заявника, плюс будь-який податок, який може нараховуватись, стосовно моральної шкоди;
(ii) 1500 євро (тисяча п'ятсот євро) для першого заявника та 300 євро (триста євро) для другого-п’ятого заявників, плюс будь-який податок, який може нараховуватись заявникам стосовно витрат і витрат;
(b) що з моменту закінчення вищезгаданих трьох місяців до розрахунку на зазначені суми сплачуватимуться прості відсотки за ставкою, що дорівнює граничній ставці позики Європейського центрального банку протягом періоду дефолту плюс три процентні пункти;
Відхиляє решту вимог заявників про справедливе задоволення.
Вчинено англійською мовою та повідомлено письмово 17 жовтня 2019 року відповідно до пунктів 2 та 3 правила 77 Регламенту Суду.
Клавдія ВестердікАнгеліка Нусбергер
RegistrarPresideng